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观点

硬币的另一面

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法国艺术家JR于2017年在美国和墨西哥边境举办的一场大型野餐。

近日,在联邦移民政策收紧的大环境下,美国的百余名市长共同参与了一项调查。结果表明,在是否愿意为新移民争取平等权利、是否愿意促成变革的问题上,这些官员的选择举足轻重。

凯瑟琳·莱文·爱因斯坦

2018年6月,包括美国市长会议主席史蒂夫· 本杰明(Steve Benjamin) 在内的两党市长代表团来到得克萨斯州的托尼洛市,抗议特朗普政府的家庭分离政策。事实上,早在2017年4月,全美各地的市长们就曾跨越党派差异, 呼吁进行移民改革, 之后, 他们又于2018年10月对政府拟定扩展“公共负担规则”之举提出抗议。该规则“通过拒绝颁发签证和绿卡”来惩罚“低收入移民家庭,因为他们依法有权享受并且已经获得了相当可观的非现金福利”。目前,关于移民问题的国内政治对话可以说是完全被党派之争的硝烟笼罩着,在这样的局势下, 两党能够合作行动,实属难得。

然而,尽管市长们积极采取公开行动,由地方推动的移民改革依然面临着许多阻碍。一个容易被忽略的事实是,在以上这些行动中携手共进, 并不代表美国各地市长之间不存在根本上的意见分歧。

在 2017年和 2018年的梅尼诺市长调查中,我们的波士顿大学城市倡议小组采访了百余名市长(每一位所在的城市均有超过7.5万的人口),询问他们对于移民、种族和种族主义等问题的看法。与美国市长会议体现出的和谐一致形成强烈反差的是,两党市长对这些问题的态度截然不同。86%的民主党市长认为,无论移民的法律地位如何,他们都理应享受地方政府的服务;而在共和党市长当中,只有29%的人持有这种观点。

此外,即便已有许多市长站了出来,坚定反对特朗普政府的移民政策, 他们也没有把握能切实改变当前局势。采访中,有74%的市长认为地方有能力撤销联邦警务行动,然而对于地方能否有效抵制联邦移民政策的问题, 只有31%的市长给出了肯定的答案。出现这些差异,不是没有道理的。美国多项公共政策的制定和实施已经下放给州政府和地方政府处理,但移民政策仍牢牢掌握在联邦政府手中。

各州的法律可能会进一步制约地方在这方面的政策自主权。一些州正在推行的政策明确允许庇护辖区的存在,但有多个州正在考虑立法禁止“庇护城市”* ,得克萨斯州就是其中之一。近几十年来,移民已经改变了得州的人口结构。州长签署了一项禁止“庇护城市” 的州法律, 按照规定, 警务人员和地方领导人如不按照联邦移民官员的要求关押将被驱逐出境的外籍囚犯,将会受到轻罪指控。

况且,即便有些城市处在较为宽容的州政府管理之下,它们受到的制约也同样严重。市政府往往囊中羞涩, 更因州政府规定了繁重的赋税和开支限制而无法筹集到更多资源。

尽管如此,市长仍有权实施多项地方政策以明显改善移民的实际处境, 其中最突出的是在治安领域。在许多州,地方政府可以选择拒绝执行国家移民法的某些内容,成为“庇护城市”。正如美国市长会议在2017年1月25日发表的声明中指出的:“地方警察局努力取信于民,对象包括其服务的所有社区,移民社区也是一样。必须让居住在我们城市的移民建立起对警员和市政府全体工作人员的信任。”

城市还可以让政府本身更加热情好客。办法有很多,比如设立帮助移民融入当地生活的机构、提供多语种的城市服务、在移民社区开展宣传活动,以及雇佣来自不同背景的员工。

高度分化的社区

市长和城市还可以制定政策,促进移民和非移民社区平等享有优质的地方政府服务。美国城市的隔离现象很严重, 白人和非洲裔、亚裔、西班牙裔等有色人种分别居住在不同社区, 彼此之间壁垒森严。例如,在波士顿, 若要将西班牙裔居民平均分布到各个城区,则他们之中有60%的人都需要搬离目前的居住地。

种族和族裔隔离造成贫困集中化——社会经济条件匮乏问题在某一地区集中出现。贫困集中化会给社会和经济带来一系列负面的后果,包括就业机会减少和犯罪率上升。在这些地区,政府服务质量普遍偏低。

弱势群体被忽视, 原因有很多。首先,这些社区的居民不大可能向政府提出要求。他们往往没有时间接触政府部门,也不愿意相信政府会在自己提出要求时采取行动。

其次,政客往往对富裕的选民有求必应,而对弱势社区的需求关注甚少。这些社区长期得不到资金投入, 由此造成的影响积年累月,难以消除。

此外,许多市长不愿意承认地方公共服务存在歧视和不公平现象。只有 19% 的市长认为,移民在他们的城市面临多种歧视。80% 以上的两党市长都认为,白人和有色人种享有同等质量的公共交通、街道维护服务和公园绿地。然而,承认不平等和歧视现象的存在,是采取具体政策行动来解决这些问题的先决条件。

这并不是说所有市长都不愿承认、也不肯解决种族不平等问题。就像他们在是否该为移民提供公共服务一事上争议不断一样,两党在这个问题上也各有各的看法。

与共和党相比,认为移民在自己的城市中受到歧视的民主党市长较多(高出20%)。在具体政策领域,认为白人获得社会和公共福利(例如就业、医疗保健和法庭上的公平待遇)的机会要优于有色人种的,也是民主党人较多(高出20%至50%)。 凡是同意两党合作解决问题的市长,都或多或少地采取了象征性行动以抵制特朗普政府的移民政策,但在这些人之中, 民主党市长们更有可能声援无证移民、认识到当地存在歧视移民问题,并且承认在获取重要的公共、社会和经济福利方面存在种族不平等现象。

遗憾的是,在部分(主要是民主党)地方政府积极制定欢迎移民和消除差距的措施时,其他政府由于受到限制或是对移民抱有偏见而没有这样做,为移民提供的服务也就因此变得参差不齐。

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* “庇护城市”是指致力于保护包括无证移民在内的所有公民的权利并为其提供基本服务的城市。在美国,这些城市会为没有从事犯罪活动的无证移民提供庇护,使其免遭联邦政府的拘留或驱逐出境。

 

图片:JR

凯瑟琳·莱文·爱因斯坦

Kather- ine Levine Einstein)波士顿大学政治学助理教授,拥有哈佛大学政府和社会政策博士学位,在多份学术刊物上发表过关于地方政治和政策、种族和族裔政治,以及美国公共政策的研究论文。